換之，私鹽即是沒有按照國家法律法規(guī)進行生產(chǎn)運銷，特別是沒有納稅，從而不能為國家提供法定財稅收入的鹽。
鹽本無官私之分，但自漢武帝實施鹽鐵官營之后，便有了從官府角度所謂的私鹽。
中唐之后，私鹽問題逐漸凸顯，并成為以后歷朝始終無法擺脫的難題，民眾販賣私鹽之風(fēng)愈演愈烈。
如唐末亂軍賊首黃巢便曾販私；宋朝時江西之虔州、福建之汀州“民多盜販廣南鹽以射利”，兩浙“鹽價苦高，私販者眾，轉(zhuǎn)為盜賊”；元末張士誠“以鹽徒而盜據(jù)吳會，其小小興販，雖太平之世，未嘗絕也”。
大明成立后，朱元璋厲行禁私之法，規(guī)定“擔(dān)挑馱載者，杖一百充軍”，因此民間大型販私活動稍有收斂。
然而自宣德后，“鹽禁稍寬，私販者眾”，如宣德十年行在戶部奏：“兩淮鹽價低賤，客商中納者少，皆因彼處軍衛(wèi)勢豪之家，縱容廝役，阻壞鹽法，私出興販，輒數(shù)百艘。挾持兵器，所至劫掠?！?
正統(tǒng)元年朝廷委派行在刑部右侍郎何文淵、行在戶部左侍郎王佐、都察院右副都御史朱與分別提督兩淮、長蘆、兩浙鹽課，也是因為“兩淮、長蘆、兩浙鹽運使司及各場鹽課官吏，不遵成憲，肆志貪瀆，縱容灶戶私煎私貨；及商客支給，掯勒百端。中間有名為巡捕而私自興販者，有假托權(quán)貴而自燒煎者，有詐冒客引而沿途鬻賣者；甚至據(jù)徒集船，排列兵器，恣行兇惡者?！?
從這兩例就可以看出，早在正統(tǒng)年間，全國范圍內(nèi)就已經(jīng)廣泛存在私鹽問題，私鹽的盛行已對朝廷的官鹽銷售體系構(gòu)成威脅。
明廷雖然對私鹽盛行很了解，但一直沒有有效的對策。正統(tǒng)三年十二月，朝廷不得不命監(jiān)察御史巡視兩淮、兩浙鹽課，而之前“命御史尹鏜往揚州府提督兩淮鹽課，久之召還，而私煎私販及運司克剝之弊益甚?！?
也緣于此，巡鹽御史一職由朝廷臨時委派逐漸成為常設(shè)官職，“依巡按例更代”。另外聯(lián)系這兩起朝廷委派官吏之例，可見朝廷于正統(tǒng)三年之前，至少已委派何文淵和尹鏜先后提督兩淮鹽課，但一直沒有解決問題，仍然需要繼續(xù)加強監(jiān)管力度。
據(jù)此高務(wù)實就可作出兩種推測，一是兩淮私鹽已經(jīng)堆積已久，非朝夕就能解決；二是前期派出的官員皆不能完成任務(wù)，其中也或有故意縱容私鹽發(fā)展之嫌。
但是從史料來看，在吏治尚好的正統(tǒng)初年，多名御史連續(xù)違背朝廷意愿而故意徇私的可行性較小，所以中，還有“軍衛(wèi)勢豪之家，縱容廝役，阻壞鹽法，私出興販，輒數(shù)百艘?！敝f，此則為地方豪強和軍衛(wèi)販私一例。
如此看來，淮鹽私銷的參與人員雖成分復(fù)雜，私鹽來源亦多有不同，但都是于國法之外對朝廷鹽政的對抗，性質(zhì)最為嚴(yán)重，并且出現(xiàn)在長江中下游地區(qū)這樣的經(jīng)濟重地，對鹽法沖擊自然就更加劇烈了。
私鹽的即：“邇歲以來，私鹽盛行，而興販者多。官鹽價輕，而中納者少。且如廣東海北二提舉司行鹽之地，迤北止于南雄。今乃至梅嶺、羊角水等處而越至江西、湖廣。河?xùn)|、陜西運司行鹽之地，迤南止于南陽。今乃至潼關(guān)、內(nèi)鄉(xiāng)等處而越至湖廣襄陽?！?
然而兩淮鹽區(qū)可不僅僅只受廣東海北鹽和河?xùn)|鹽的影響，在江西，自南安、贛州、吉安三府改行廣鹽之后，“廣鹽順流而下，其勢甚便，遂浸淫于袁、臨、撫、瑞諸郡，明行者有限，私販者無窮?！?
在淮區(qū)西部的湖廣，有“蜀之鹽(四川井鹽)，常私販于荊襄各郡，蓋蜀鹽精美過淮鹽，地近而省費，民情權(quán)貴賤而趨，奸徒走死地如鶩，雖厲禁之不能止?！?
而在揚州運河一線，“北來各船，動多夾帶私鹽，而回空糧船為甚，舳艫百千，揚帆沖關(guān)。倘搜緝消息，持梃放火，群擁拒捕，莫可喝阻?！?
所以，流入兩淮的鄰私不僅地域廣，數(shù)量大，而且嚴(yán)重性不遜于梟私，已成泛濫之勢，朝廷鹽課亦因之而大受影響。
有多大的影響呢？以江西為例，高務(wù)實便查到卷宗：“先是，江西一省派行淮鹽三十九萬引，后贛州、南安、吉安三府改行廣鹽，唯南昌等九府仍行淮鹽二十七萬引。既而私販?zhǔn)⑿?，輕舟疾槳，所在而集。
如袁州、臨江、瑞州三府皆私食廣鹽；撫州、建昌、廣信三府私食福鹽(廣信府為兩浙行鹽地，非淮區(qū))。于是淮鹽僅行十六萬引。數(shù)年之間，國計大絀。
巡撫馬森上疏極陳其害，請與峽江縣建橋設(shè)關(guān)，禁遏廣、福私鹽之路，仍盡復(fù)淮鹽原額。稍增至四十七萬引。”
鄰私侵灌淮區(qū)，既侵奪了朝廷鹽稅，又使淮鹽難以暢銷，而淮區(qū)又關(guān)乎九邊儲備，對朝廷來說顯然是心腹之患。
朝廷雖然將部分淮區(qū)劃與其它鹽區(qū)，但往往是淮鹽退一步則鄰私愈加逼進。比如說在江西“無三府則一省俱壅，而全淮俱病?！惫省叭粡?fù)，則淮鹽終未能與廣爭?！?
淮鹽未能與廣爭的結(jié)果就是國計大絀，邊餉得不到保證，國家安全因此大受威脅。若不是從高拱改革之后，朝廷多了港口的收入，這些年明軍的換裝都不可能進行。
但私鹽如此猖獗，任其流毒豈是正理？高務(wù)實既然做了戶部尚書，哪里容得下滿眼全是泥沙！借南察之勢，奪監(jiān)鹽之權(quán)，正當(dāng)其時。
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